《上海市学前教育和托儿服务条例》(以下简称《条例》)于2023年1月1日正式实施,是覆盖0至6岁儿童公共服务的开创性地方立法实践,标志着上海率先推进全国托儿一体化法律保障改革步伐。
本条例不仅充分尊重儿童生命周期发展规律,而且有效响应人民的实际需要,对完善我国学前教育和托儿服务的法律保障具有启示意义。
作为一项地方性法规,从立法的角度来看,本条例主要实现了以下两项立法创新。
一是立法形式的创新,《条例》率先实现了学前教育与托儿服务一体化的立法保障。
党的二十大报告中的“幼儿所育”、学前教育的表现充分体现了以人为本的发展思想。
近年来,从国家到地方层面,依法保障学龄前儿童健康成长的步伐明显加快。
就学前教育而言,《深圳经济特区学前教育条例》、《武汉学前教育管理办法》等地方法律法规相继出台,学前教育法草案也向公众征求意见。
就托儿服务而言,早在2019年,国务院办公厅就发布了《关于促进3岁以下婴幼儿护理服务发展的指导意见》。
各地相继出台地方实施意见,形成了从中央到地方的婴幼儿护理服务标准体系。
但从实践的角度来看,3～6岁学前教育与0～3岁托儿服务主管部门分别属于教育部门和卫生部门,处于分离状态,导致法律制定、实施和保障水平的差异化。
学前教育与托儿服务一体化立法一直处于空白状态。
从国际比较法的研究角度来看,“从托儿所分离到托儿所整合”的托儿所整合正成为公共托儿所服务的发展趋势。
例如,日本的《综合幼儿园法案》是倡导“托儿所整合”模式的典范。
上海基于市场情况,借鉴海外经验,符合托儿所整合改革方向,及时实施规定,率先解决从“幼儿”到“幼儿”瓶颈,无疑填补了我国“托儿所整合”立法空白,从形式上实现学前教育和托儿所服务合并立法,创造性地形成婴儿从出生到入学托儿所教育整合法律保障,完善未成年人教育全周期法律体系。
二是立法内容的创新。
本条例探索了学前教育与托儿服务一体化发展的路径和内容。
学前教育和托儿服务是保障民生的重要组成部分。
为有效做好事,实事求是,本条例以顶层设计为基础,在制度创造上突出建设包容性学前教育和托儿服务体系,减轻家庭育儿负担,实现“幼儿教育”。
首先,提出了学前教育与托儿服务建设的综合规划、实施和保障,明确了政府部门的职责,特别是教育部门负责学前教育与托儿服务的建立。
《条例》中的许多规定是中国第一个,对托儿制度的整合具有启示价值。
其次,要进一步明确以政府为主导、提供包容性服务为主体的学前教育和托儿服务原则。
这一原则不仅贯彻了党的二十大报告“加强学前教育和特殊教育包容性发展”的要求,而且响应了公众的需要和声音,对今后丰富学前教育法的国家立法内容,甚至引导学前教育和托儿服务法等类似专项立法的引入具有参考意义。
最后,在实施学前教育与托儿服务一体化发展的同时,根据其特点制定了差异化规定。
例如,本条例重点完善幼儿园和托儿机构的设立、经营和监督制度,从立法上明确相关主体的标准化要求和法律责任,实现从机构设立到事后监督的完整法律保障。
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